Regulierungskonzept der Bundesnetzagentur: Kupfer-Glas-Migration als Investitionshebel und blinder Fleck bei HFC
Am 19. Januar 2026 hat die Bundesnetzagentur ein Regulierungskonzept zur Kupfer-Glas-Migration vorgestellt und damit die Debatte vom bisherigen Rechtsrahmen weg hin zu einem regelgebundenen Zielbild verschoben.
Das zentrale Anliegen ist nachvollziehbar und grundsätzlich positiv zu bewerten: Für die Migration von DSL auf Glasfaser sollen verlässliche, vorhersehbare Regeln entstehen, damit Glasfaserinvestitionen planbarer werden und der parallele Weiterbetrieb des Kupfernetzes nicht dauerhaft als konkurrenzstarke Ausweichoption die Nachfrage auf Glasfaser ausbremst.
Gerade für den DSL-Teilmarkt adressiert das Konzept damit einen echten Engpass, nämlich die Frage, wann und unter welchen Wettbewerbsbedingungen Kupfernetze in einem Gebiet tatsächlich vom Markt genommen werden können, ohne Verbraucherinteressen und Dienstewettbewerb zu beschädigen.
Was das Konzept für die DSL-Migration konkret leistet
Im Kern schlägt die Bundesnetzagentur ein gesetzlich verankertes, regelgebundenes Verfahren vor, das zwei objektive Voraussetzungen zusammenführt: erstens eine Mindestversorgung mit Glasfaser bis in die Wohnung und zweitens geeignete Vorleistungsangebote, sodass Drittanbieter ihre Endkunden weiterhin versorgen können.
Als Richtwert nennt die Bundesnetzagentur für die Einleitung eines Migrationsprozesses eine Glasfaserabdeckung von mindestens 80 Prozent mit Glasfaser bis in die Wohnung und verlangt zum Zeitpunkt der tatsächlichen Abschaltung prinzipiell eine flächendeckende Glasfaserversorgung.
Flankiert wird dies durch Fristenlogik: Mindestens 24 Monate vor der Abschaltung soll die Vermarktung kupferbasierter Angebote enden, und mindestens 12 Monate vor diesem Vermarktungsstopp soll die Abschaltung angezeigt werden.
Das ist aus DSL-Perspektive mehr als Symbolik. Es ist ein Versuch, einen wiederholbaren Pfad zu definieren, der Investoren, Wettbewerbern und Endkunden Orientierung gibt und zugleich verhindert, dass Abschaltungen zu früh gestartet werden, bevor die Nachverdichtung von Glasfaseranschlüssen realistisch leistbar ist.
Gerade die im Konzept betonte Notwendigkeit belastbarer, adressgenauer Daten und einer sauberen Abgrenzung von Homes passed und Homes connected ist für den DSL-Migrationsprozess zentral, weil sonst Schwellenwerte und Zeitbedarfe in der Praxis kaum seriös prüfbar sind.
Warum das Thema HFC im Konzept nur am Rand vorkommt
Für deine Leitfrage ist allerdings entscheidend: Die Bundesnetzagentur grenzt den Gegenstand des Konzepts ausdrücklich ein. Nicht Gegenstand ist die Migration von sonstigen Kupfernetzen, als Beispiel wird HFC genannt.
Damit beantwortet das Konzept die HFC-Frage nicht als Abschalt- oder Migrationsstrategie, sondern höchstens indirekt als Marktumfeld, das den Glasfaserausbau und die Glasfasernachfrage beeinflusst.
Indirekt ist HFC im Dokument dennoch sehr präsent, weil die Bundesnetzagentur HFC als einen der Gründe benennt, warum die Nachfrage nach Glasfaser in Deutschland bisher verhalten ist. Mitte 2025 wurden demnach 38,7 Millionen Breitbandanschlüsse genutzt, rund 60 Prozent davon auf DSL-Basis und circa 22 Prozent auf HFC-Basis.
Diese Bestandsnetze sind leistungsfähig genug, dass ein großer Teil des Marktes weiterhin Bandbreiten unter 300 Mbit pro Sekunde bucht, also Bandbreiten, die auch aufgerüstete DSL-Netze liefern können.
Genau aus dieser Gemengelage folgt die Logik des Konzepts: Ohne klare Regeln zur Kupferabschaltung bleibt Glasfaser vielerorts ein Upgrade, aber nicht der neue Default.
Berlin als Beispiel: hohe HFC-Bedeutung trotz fortschreitender Glasfaserquote
Gerade für Berlin zeigt sich, warum die Ausklammerung von HFC politisch und strategisch relevant ist. Das Land Berlin weist für 2024 eine Gigabitversorgung von 95,7 Prozent aus, während die Glasfaserversorgung bei 40,8 Prozent liegt.
Berlin definiert Gigabitversorgung dabei explizit als Verfügbarkeit über HFC mit bis zu 1.000 Mbit pro Sekunde im Download und oder über Glasfaser, während die Glasfaserversorgung nur Glasfaser umfasst.
Rechnet man diese beiden Quoten in dieser Logik gegeneinander, wird sichtbar, dass mindestens 54,9 Prozentpunkte der Gigabitverfügbarkeit nicht aus Glasfaser, sondern aus HFC stammen, wobei Überschneidungen möglich sind, wenn an einer Adresse beide Technologien verfügbar sind.
Das ist genau der Punkt, an dem sich die Frage nach dem Verhältnis HFC zu Glasfaser zuspitzt: In einer Metropole kann Gigabitgefühl entstehen, ohne dass Glasfaser flächig bis in die Wohnung verbreitet ist. Wenn aber die Regulierungslogik nur die Kupferdoppelader als auslaufende Infrastruktur definiert, bleibt offen, wie die langfristige Transition von koaxial geprägten Gigabitinseln hin zur flächigen Glasfaserökonomie angereizt oder beschleunigt werden soll.
Wettbewerb, Open Access und soziale Flanke als Stärken, aber auch als offene Baustellen
Positiv ist, dass die Bundesnetzagentur den Wettbewerb nicht als nachgelagerte Frage behandelt, sondern als Auslöserbedingung. Open Access, also funktionierende Vorleistungszugänge, wird als Kernelement beschrieben, und die Behörde skizziert, dass dafür einheitliche technische, prozessuale und preisliche Prinzipien notwendig sind.
Gleichzeitig benennt das Konzept die Grenzen freiwilliger Marktkoordination und bringt eine Überarbeitung des § 22 TKG ins Spiel, um Open Access über symmetrische Regulierung wirksamer fördern zu können.
Auch die Diskussion um ein preislich vergleichbares Einstiegsprodukt auf Glasfaser, damit preissensitive Haushalte nicht de facto durch Preisstruktur vom Technologiewechsel ausgeschlossen werden, ist ein wichtiger Baustein für Akzeptanz und Tempo der Migration. Genau hier zeigt sich aber auch die Spannung: Die Konzeption ist stark kupferlogisch gebaut, weil sie Abschaltung als Investitionsanreiz versteht. In HFC-geprägten Gebieten ist der investitionshemmende Wettbewerbsdruck aber nicht Kupfer, sondern Koax, und Koax wird im Konzept nicht als Gegenstand eines Abschaltpfads adressiert.
Was sich daraus für die Abwägung ergibt
Für die Kupfer-Glas-Migration liefert das Konzept ein plausibles Gerüst, das in Richtung Planungssicherheit, Messbarkeit und wettbewerbsschonender Durchführung zeigt.
Für das Verhältnis HFC zu Glasfaser ist die Antwort dagegen strukturell unbefriedigend, weil HFC zwar als zentraler Markt- und Nachfragefaktor analysiert wird, aber gerade nicht als Infrastruktur, für die ein ähnlich klarer Transformationspfad entwickelt wird.
In der Praxis entsteht dadurch das Risiko einer zweigeteilten Realität: Regionen, in denen die DSL-Abschaltung Glasfaser tatsächlich auf die letzte Meile drückt, und Regionen, in denen HFC weiterhin einen erheblichen Teil der gigabitfähigen Versorgung trägt und Glasfaser im Massenmarkt länger ein paralleles, teureres Upgrade bleibt.
Fazit in vier Sätzen, kritisch und als unzureichend bewertet
Das Regulierungskonzept schafft für die DSL-Migration erstmals ein nachvollziehbares, regelgebundenes Zielbild und setzt damit einen wichtigen Impuls für Planungssicherheit und Investitionsanreize.
Für das Verhältnis von HFC zu Glasfaser bleibt es jedoch inhaltlich lückenhaft, weil HFC als Migrationsgegenstand ausdrücklich ausgeklammert wird.
Gerade in Berlin, wo 2024 einer Gigabitversorgung von 95,7 Prozent eine Glasfaserquote von 40,8 Prozent gegenübersteht, wird sichtbar, dass der zentrale Hebel in vielen Haushalten nicht Kupfer, sondern Koax ist.
Als Gesamtkonzept für den Technologiewechsel in Richtung flächiger Glasfaser ist das Papier deshalb in der jetzigen Form noch unzureichend, weil es den dominanten HFC-Pfad in wichtigen Märkten nicht mit einem gleichwertigen Transformationsinstrument hinterlegt.